正在召开的省十届人大常委会第二十八次会议上，一份《浙江省殡葬管理条例》（以下简称《条例》）立法质量的评估报告格外引人注目。我省人大常委会自1979年开始行使地方立法权以来，已有27年历史；但对已经立好的法再回头进行质量评估，这还是第一次。浙江也因此成了全国最早进行立法质量评估的省区之一。
　　省人大常委会法工委社会行政法规处处长汤达金对此评价：立法评估是地方立法发展到相对成熟阶段出现的产物，是立法工作的继续和延伸。省人大常委会今年4月到10月对该条例的立法评估，既是一只可供解剖的麻雀，也是一项制度的开始。

　　公众普遍认可
　　您知道《浙江省殡葬管理条例》这件法规吗？
　　您认为哪种骨灰处理方式最好？
　　1. 公墓   2. 乡村公益性墓地  3. 骨灰存放处（骨灰堂、墙、塔）  4. 生态墓地        5. 不保留骨灰（撒江、海等）   6. 自建坟墓
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　　这些都是《浙江省殡葬管理条例》立法质量评估调查问卷中的问题。此次调查在我省11个市、县中展开，样本总量达2000个。
　　调查显示，《条例》规定的全面推行火化等主要内容得到了广大群众的肯定，90.7%的被调查者认为火葬有利于土地资源的节约。《条例》规定要严格控制公墓、乡村公益性墓地的墓穴占地面积，制定墓碑大小标准。有70.3%的被访者赞同这一规定，只有3.9%的人表示反对，另有25.8%的人表示无所谓。
　　公众对《条例》的实施效果给予了肯定。认为《条例》实施效果很好和较好的被调查者占67.6%；认为实施效果不好或不太好的居民仅占3.3%。

　　各方联动评估
　　从全省实施《条例》的情况看，对于公墓和乡村公益性墓地的规划、管理，不少地方取得了节约土地的良好成效（如舟山普陀区实行火葬的10年来，共使用土地18亩，但若进行土葬，则需要土地327亩，节约土地94％以上，达309亩），但也存在一些严重问题，如乡村公益性墓地未经批准随意设立的等情况比较多。由于国土资源部门执法手段有限，且违法主体多涉及乡镇政府，查处比较困难。
　　这是浙江省国土资源厅对《条例》实施效果的评价。省国土资源厅还建议：“建立殡葬管理的其他部门审批前置及建设过程中实地检查制度。”
　　据了解，这次评估采取立法机关评估与执法部门评估相结合的方式进行。除省民政部门对《条例》整体执行情况进行评估外，我省工商、公安、卫生、国土资源、建设、物价、林业、发展改革、财政等9个部门也对《条例》中的相关条文作出了书面评估。
　　省人大法制委员会和省人大常委会法工委还委托海宁、乐清、普陀、浦江4个县（市、区）的人大常委会进行区域评估。当地人大常委会分别召开了专题会议，成立由常委会副主任、法工委及政府有关部门组成的评估工作小组，向当地发改委、公安局、民政局、国土资源局、建设局、环保局、法制办等部门或参与评估工作的乡、镇、街道下发了评估方案或评估通知，进行工作部署和职责分工。考虑到这几地虽已包括我省平原、山区、海岛等各种地形地貌，但毕竟只有4个县市，而且都分布在我省较发达地区，评估小组还到开化、松阳等地进行了实地考察和调研。

　　评价一针见血
　　据调查，《条例》制定前的1996年，全省遗体火化率只有27.94%，低于全国35.2%的平均水平。1997年（《条例》制定过程中），全省火化率上升到39.16%。《条例》实施的第一年即1998年，这一比例迅速提升到58%，此后逐年上升。2005年，全省火化率达到97.5%，位居全国前列。但从实施过程分析，立法时的4个预期目标之一，即“到20世纪末，全省平均火化率达到90%以上”，并没有按时实现。
　　关于《条例》实施效果的评价结论是：殡葬改革不断推进，全省火化率快速上升并保持较高水平；“三沿五区”“青山白化”现象得到初步整治，土地节约和环境改善效果较为明显；殡葬管理工作逐步改进，殡葬设施明显改善，服务水平明显提高；社会公众的殡葬观念发生较大改变，现代殡葬意识不断增强。
　　最终，评估报告对于《条例》的立法质量给出了4点总体评价：
　　《条例》的制定十分必要。殡葬管理和改革涉及千家万户，事关社会主义精神文明建设，而国务院于1997年7月11日颁布的《殡葬管理条例》内容比较简单、原则，所以需要地方立法加以补充细化。
　　《条例》总体上符合上位法。《条例》符合宪法、相关法律和国务院条例，没有与《行政处罚法》、《土地管理法》等国家法律、行政法规相抵触的地方，符合合法性要求。但如以与时俱进的视野审视，2003年《行政许可法》颁布后，个别条文与新制定的法律不一致，应当及时进行修改。
　　《条例》立法技术较好。《条例》共6章51条，结构安排较为合理，条文间逻辑关系清楚，没有相互矛盾的地方；权利和义务的设置基本恰当、平衡；违法行为与法律责任的规定基本相称；用语较为规范。
　　《条例》总体上符合浙江实际，内容针对性和可操作性较强，具有一定的地方特色。
　　但评估报告也指出，《条例》中有些内容不尽合理，可执行性也有待进一步探讨和评估。比如，根据《条例》第11条和第13条规定，自1998年1月1日起，未经法定程序划为“逐步推行火化区”的地区，应当“全部实行火化”。但自《条例》实施以来，全省只有个别地方按程序报批后被依法划为“逐步推行火化区”，不少地方没有经过审核批准程序，也没有从《条例》实施之日起全面推行火化。有的市、县甚至未经批准，在2001年、2002年、2003年才全面推行火化。又如，《条例》第12条规定：各市、县至迟必须在1999年底前建成火化殡仪馆。但从省民政厅的评估报告来看，到1999年底，全省火化殡仪馆只有47个，远远少于应建数量。至今，有的地方仍然没有建成火化殡仪馆。
　　评估报告中还提到，要解决殡葬服务中的高收费问题，减轻群众负担，一个重要途径是大力推进殡葬管理体制改革，根据殡葬业的特点逐步开放殡葬服务市场，同时要进一步规范殡葬服务收费。殡葬事业要在坚守公益性的基础上，引入市场竞争机制，实现适度合理竞争。这些，也是下一步修改《条例》时需要重点研究解决的问题。

　　访谈

　　就本次立法质量评估的一些深层次问题，本报记者独家专访了省人大常委会法工委汤达金处长。

　　问：什么是立法质量评估？
　　答：立法质量评估，是指根据一定标准，对已经制定实施的法律法规的实际效果、总体质量和基本价值等进行评价，为立法机关决策提供依据，促进和提高立法工作质量。

　　问：为什么要进行立法质量评估？
　　答：这次立法质量评估的预期目的，一是希望通过对《条例》实施情况的调查研究和评估，了解《条例》实施后取得的成效，发现实施中存在的问题，判断其是否实现了立法目的，总结分析《条例》制定与实施的成功和不足，客观评价《条例》的立法质量。
　　二是分析《条例》中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，为《条例》的修订、补充和完善做准备。
　　三是探索地方立法质量评估工作的思路与模式，为今后省人大常委会开展地方立法质量评估、建立地方立法质量评估制度积累经验。
　　四是通过对《条例》的评估，总结立法工作经验，研究立法工作存在的问题及改进措施，以便有针对性地改进立法工作，不断提高地方立法质量。

　　问：此次立法质量评估的重点是什么？
　　答：这次评估的重点，是《条例》的地方特色、针对性和可操作性、立法技术；有无与上位法相抵触、不一致，有无与本省其他法规的相关规定相矛盾；《条例》创制的具体制度及其合理性、贯彻落实情况；《条例》内容与新形势、新情况的适应性；《条例》的实施效果，包括对经济、对社会产生的影响，预期目标的实现程度等。

　　问：这次立法质量评估的意义何在？
　　答：这次立法质量评估的结果很重要，方法和过程更加重要。因为这是我省人大常委会第一次开展地方性法规的立法质量评估工作，是开创性的工作，在我省法制史上还是第一次。
　　省人大常委会自1979年行使地方立法权以来，至今已27年，其间，省人大及其常委会共制定通过地方性法规500多件。这些地方性法规的实施情况好不好、绩效如何、存在哪些问题、如何改进和完善地方立法……对这些问题的关注和深入研究，关系到“法治浙江”的建设与和谐社会的构建。
　　对立法质量适时进行评价，是检验法规制定和实施的效果、效益、效率和适应性的基本途径，是决定该法规的延续、修改、终止的重要依据，也是促进立法科学化、民主化，提高立法质量的重要途径。同时，开展评估工作，还有助于建立和完善规范化、常规化的纠偏机制，是新形势下公众参与立法、监督立法的良好平台，有助于推进公众有序的政治参与。

　　问：这次立法质量评估对今后有何启示？
　　答：立法质量评估是立法工作的有机组成部分。这次评估对我们的启示有：
　　第一，在今后的地方立法中，要进一步重视实证分析，做好定量评估。特别是涉及行政许可和一些重要指标、数据的设定时，要充分运用实证分析的方法，认真做好定量评估，在充分的定量评估基础上得出定性结论和“划好杠杠”。
　　第二，立法项目要突出重点，切合实际需要。我们认为，法规项目是否选得准、是否为当前所急需、是否符合经济社会发展方向、是地方性法规出台后能否得到有效实施的重要基础。今后一个时期内，地方立法资源仍然相当紧张。因此，立法机关在选择和确定年度立法项目时，要更加重视科学论证，突出一个“准”字，精心选好立法项目。
　　第三，立法要“立、改、废”并举，对已制定实施的法规要根据情势变更适时加以修改完善。这也是进一步树立法律权威所必需的。